7月12日，国家发改委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》（下称《方案》）。《方案》提出，推动开展城市设计，加强城市风貌塑造和管控，促进新老建筑体量、风格、 色彩相协调。落实适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方针，治理“贪大、媚洋、求怪”等建筑乱象。严格限制新建超高层建筑，不得新建500米以上建筑，严格限制新建250米以上建筑。
这是自2020年以来，第四次提到“限高“的政策。前三次分别为：
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2021年10月，住建部和应急管理部发布关于《加强超高层建筑规划建设管理的通知》，明确“不得新建500米以上超高建筑”。
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2021年7月，国家发改委印发《关于加强基础设施建设项目管理确保工程安全质量的通知》，其中提到“不得新建500米以上超高层建筑”。
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2020年4月，住建部、国家发改委发布《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》，其中指出“一般不得新建500米以上建筑“。
方案明确了主要目标。到 2025 年，全国常住人口城镇化率稳步提高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。农业转移人口市民化质量显著提升，城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口。“两横三纵”城镇化战略格局全面形成，城市群承载人口和经济的能力明显增强，重点都市圈建设取得明显进展，轨道上的京津冀、长三角、粤港澳大湾区基本建成。超大特大城市中心城区非核心功能有序疏解， 大中城市功能品质进一步提升，小城市发展活力不断增强，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展。城市可持续发展能力明显增强，城镇开发边界全面划定，新增建设用地规模控制在 2950 万亩以内，城市内涝治理取得明显成效，城市燃气等管道老化更新改造深入推进，能源资源利用效率大幅提升，城市黑臭水体基本消除，地级及以上城市空气质量优良天数比率提高到 87.5%，城市建成区绿化覆盖率超过 43%。系统完备、科学规范、运行有效的城市治理体系基本建立，治理能力明显增强。
方案从优化城镇化空间布局和形态、推进新型城市建设、提升城市治理水平、加快农业转移人口市民化、推进城乡融合发展等五个方面进行谋篇布局。
优化城市空间格局和建筑风貌。发挥发展规划引领作用，全面完成城市国土空间规划编制，划定落实耕地和永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。落实适用、 经济、 绿色、 美观的新时期建筑方针，治理“贪大、 媚洋、 求怪” 等建筑乱象。严格限制新建超高层建筑， 不得新建 500 米以上建筑， 严格限制新建 250 米以上建筑。
各级国土空间规划编制修订充分考虑人口规模因素特别是进城落户人口数量，科学测算和合理安排城镇新增建设用地规模。
率先在都市圈推动规划统一编制实施，探索土地、人口等统一管理。
推进新型城市建设。坚持人民城市人民建、人民城市为人民，顺应城市发展新趋势，加快转变城市发展方式，建设宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文城市。
完善城市住房体系。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，夯实城市政府主体责任，稳地价、稳房价、稳预期。
有序推进城市更新改造。重点在老城区推进以老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造为主要内容的城市更新改造，探索政府引导、市场运作、公众参与模式。开展老旧小区改造。注重改造活化既有建筑，防止大拆大建，防止随意拆除老建筑、搬迁居民、砍伐老树。老城区改造更新按有关标准补齐防洪排涝基础设施短板，全面消除历史上严重影响生产生活秩序的易涝积水点；高标准规划、建设新城区，不再出现“城市看海”现象。
推动非物质文化遗产融入城市规划建设，鼓励城市建筑设计传承创新。
深化户籍制度改革。全面取消城区常住人口 300 万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口 300 万至 500 万的I型大城市落户条件，完善城区常住人口 500 万以上的超大特大城市积分落户政策。方案要求，强化随迁子女基本公共教育保障。保障随迁子女在流入地受教育权利，以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围。
引导城市人才入乡发展。深入推行科技特派员制度，推动规划设计师、建筑师、工程师“三师入乡”，建立科研人员入乡兼职兼薪和离岗创业制度，为乡村建设行动提供技术支撑。
推进城乡一体规划设计。统筹县域城镇和村庄规划建设，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点建设、人居环境整治、生态保护、防灾减灾和历史文化传承，实现县乡村功能衔接互补。全面完成县级国土空间规划编制，结合实际编制乡镇国土空间规划。科学编制县域村庄布局规划，鼓励有条件的地区编制实用性村庄规划。规范开展全域土地综合整治，合理推进农用地和建设用地整理，坚决遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，严禁随意撤并村庄搞大社区、违背农民意愿大拆大建。
《“十四五”新型城镇化实施方案》已公开发布。为了解《方案》有关情况，针对社会各界关注的相关问题，记者采访了国家发展改革委规划司有关负责同志。
一、请问出台《“十四五”新型城镇化实施方案》的背景和主要考虑是什么？
城镇化是现代化的必由之路，是我国最大的需求潜力所在，对推动经济社会平稳健康发展、构建新发展格局、促进共同富裕都具有重要意义。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央明确提出实施新型城镇化战略，提出走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。近十年来，在各方的共同努力下，我国新型城镇化建设取得一系列重大历史性成就。1.3亿农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，农业转移人口市民化成效显著，城镇化空间布局持续优化，“两横三纵”城镇化战略格局基本形成，城市可持续发展能力持续增强，城乡融合发展体制机制和政策体系基本确立。到2021年末，全国常住人口城镇化率达到64.72%、户籍人口城镇化率提高到46.7%，城乡居民收入比降至2.5，城镇化水平和质量大幅提升，为全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家提供了强大动力和坚实支撑。
“十四五”时期，我国仍处在城镇化快速发展期，城镇化动力依然较强，与此同时，城镇化质量亟待进一步提升，城镇化发展面临的机遇动力和问题挑战并存。为推动落实党的十九届五中全会《建议》和“十四五”规划《纲要》提出的新型城镇化的战略目标要求，国家发展改革委会同有关部门制定了《“十四五”新型城镇化实施方案》，明确“十四五”时期推进新型城镇化的目标任务和政策举措，推动城镇化质量不断提高。
二、“十四五”时期我国推进新型城镇化的总体要求是什么？
“十四五”时期，推进新型城镇化要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，以推动城镇化高质量发展为主题，以转变城市发展方式为主线，以体制机制改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，把握统筹谋划、协同推进，因地制宜、分类施策，积极探索、重点突破，稳妥有序、守住底线等工作原则，深入推进以人为核心的新型城镇化战略。
为推动“十四五”时期推进新型城镇化的政策导向有效落地，《实施方案》提出到2025年，全国常住人口城镇化率稳步提高，户籍人口城镇化率明显提高，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距明显缩小。农业转移人口市民化质量显著提升，城镇基本公共服务覆盖全部未落户常住人口。“两横三纵”城镇化战略格局全面形成，城市群承载人口和经济的能力明显增强，重点都市圈建设取得明显进展，轨道上的京津冀、长三角、粤港澳大湾区基本建成。超大特大城市中心城区非核心功能有序疏解，大中城市功能品质进一步提升，小城市发展活力不断增强，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展。城市可持续发展能力明显增强，城镇开发边界全面划定，新增建设用地规模控制在2950万亩以内，城市内涝治理取得明显成效，城市燃气等管道老化更新改造深入推进，能源资源利用效率大幅提升，城市黑臭水体基本消除，地级及以上城市空气质量优良天数比率提高到87.5%，城市建成区绿化覆盖率超过43%。系统完备、科学规范、运行有效的城市治理体系基本建立，治理能力明显增强。
三、农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，“十四五”时期，在加快农业转移人口市民化方面有哪些任务举措？
推进城镇化的首要任务是促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化。“十四五”时期，要坚持存量优先、带动增量，着力提高农业转移人口市民化质量。一是深化户籍制度改革。放开放宽除个别超大城市外的落户限制，各城市因地制宜促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。二是完善城镇基本公共服务提供机制。建立基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，探索实施电子居住证。三是提高农业转移人口劳动技能素质。聚焦用工矛盾突出的行业和新业态，持续大规模开展面向新生代农民工等的职业技能培训。探索通过社保卡为符合条件的农民工发放电子培训券。四是强化随迁子女基本公共教育保障。以公办学校为主将随迁子女纳入流入地义务教育保障范围，根据人口流动调整教师编制定额，加大人口集中流入城市义务教育阶段学位供给。五是巩固提高社会保险统筹层次和参保覆盖率。稳步推进基本养老保险全国统筹，做实基本医疗保险市级统筹并推动省级统筹，逐步放开放宽居民在常住地或就业地参加社会保险的户籍限制。六是强化农民工劳动权益保障。逐步消除性别、户籍、身份等各类影响平等就业的不合理限制或就业歧视，建立新就业形态劳动者劳动权益保障机制。七是完善农业转移人口市民化配套政策。中央财政和省级财政分别对吸纳跨省域、跨市域农业转移人口落户多的地区给予支持。各级国土空间规划编制修订充分考虑人口规模因素特别是进城落户人口数量，合理安排城镇新增建设用地规模。
四、近年来，城市群、都市圈和各城市发展取得了明显成效，未来在优化城镇化空间布局和形态，促进大中小城市和小城镇协调发展方面有哪些任务举措？
增强城市群和中心城市等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，符合我国资源环境条件和人口经济变动趋势。同时，应加大政策举措力度，促进人口经济在城市间合理分布，促进大中小城市和小城镇协调发展。一是分类推动城市群发展。深入实施京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设等区域重大战略，积极推进成渝地区双城经济圈建设，实施长江中游、北部湾等城市群发展“十四五”实施方案，推动山东半岛、粤闽浙沿海、中原、关中平原等城市群发展，加强城市群对周边特殊类型地区发展的辐射带动。二是有序培育现代化都市圈。建立健全省级统筹、中心城市牵头、周边城市协同的同城化推进机制，提高都市圈交通运输连通性便利性，引导产业从中心至外围梯次分布、合理分工、链式配套，鼓励都市圈社保和落户积分互认。三是推动超大特大城市转变发展方式。统筹兼顾经济、生活、生态、安全等多元需要，科学确定城市规模和开发强度，合理控制人口密度，有序疏解中心城区功能、设施以及过度集中的公共服务资源。四是提升大中城市功能品质。推动制造业差异化定位、规模化集群化发展，完善对外交通通道及设施，支持三级医院和高等学校在大中城市布局，增加文化体育资源供给，提升城市生活品质。五是增强小城市发展活力。培育发展小城市特色优势产业，持续优化公共服务供给。支持资源枯竭城市因地制宜发展接续替代产业，加强民生保障和救助扶助。六是推进以县城为重要载体的城镇化建设。选择一批条件好的县城重点发展，推进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能、县乡村功能衔接互补。分类引导小城镇发展，优化边境地区城镇布局。
五、城市工作是一个系统工程，在推进新型城市建设方面有哪些任务举措？
城市是承载人口的重要空间、创新活动的主要策源地、经济发展的主要引擎。目前我国生活在城镇的人口已达9亿多人，今后还将继续增加。要坚持人民城市人民建、人民城市为人民，顺应城市发展新趋势，加快转变城市发展方式，建设宜居、韧性、创新、智慧、绿色、人文城市，打造人民高质量就业和高品质生活的空间，不断满足人民日益增长的美好生活需要。一是增加普惠便捷公共服务供给。优化社区综合服务设施，打造城市一刻钟便民生活圈。二是健全市政公用设施。优化公交地铁站点线网布局，完善“最后一公里”公共交通网络，完善停车设施体系，推进水电气热信等地下管网建设。三是完善城市住房体系。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，着力解决符合条件的新市民、青年人等群体住房困难问题。四是有序推进城市更新改造。重点在老城区推进老旧小区、老旧厂区、老旧街区、城中村等“三区一村”改造。五是增强防灾减灾能力。构建公共卫生防控救治体系，加大内涝治理力度，推进管网更新改造和地下管廊建设。六是增强创新创业能力。强化国家自主创新示范区、高新技术产业开发区、经济技术开发区等创新功能，促进创新型应用型技能型人才成长、集聚和发挥作用，优化营商环境。七是推进智慧化改造。推行城市数据一网通用、城市运行一网统管、政务服务一网通办、公共服务一网通享。八是加强生态修复和环境保护。提升生态系统质量和稳定性，积极治理水、大气、生活垃圾、危险废弃物等污染，推进生产生活低碳化。九是推动历史文化传承和人文城市建设。保护延续城市历史文脉，推动文化旅游融合发展。
六、城市治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，在提升城市治理水平方面有哪些任务举措？
推进国家治理体系和治理能力现代化，必须抓好城市治理体系和治理能力现代化。“十四五”时期，要树立全周期管理理念，聚焦空间治理、社会治理、行政管理、投融资等领域，推动城市治理科学化精细化智能化。一是优化城市空间格局和建筑风貌。划定落实耕地和永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界，根据水资源承载能力优化城市空间布局、产业结构和人口规模，优化居住、工业、商业、交通、生态等功能空间布局，加强城市风貌塑造和管控。二是提高建设用地利用效率。实行增量安排与消化存量挂钩，严格控制新增建设用地规模，推动低效用地再开发。推进“标准地”出让改革，推动不同产业用地类型合理转换。推广以公共交通为导向的开发（TOD）模式，打造站城融合综合体。三是提高街道社区治理服务水平。坚持党对基层治理的全面领导，完善网格化管理服务，推进社区服务标准化，加强社会工作专业人才队伍建设，提高物业服务覆盖率。四是健全社会矛盾综合治理机制。坚持和发展新时代“枫桥经验”，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，推进社会治安防控体系建设。五是优化行政资源配置和区划设置。科学配备、动态调整人员编制，优先满足社会管理、公共服务等领域用编需求。严格控制撤县建市设区，完善镇和街道设置标准。六是健全投融资机制。夯实企业投资主体地位，放宽放活社会投资，优化财政资金支出结构，推动政府投资聚焦市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域、公益性项目。引导社会资金参与城市开发建设运营。防范化解城市债务风险。
七、城镇化是城乡协调发展的过程，在推进城乡融合发展方面有哪些任务举措？
我国即使基本实现城镇化，仍将有4亿左右的人口生活在农村。必须健全城乡融合发展体制机制和政策体系，坚持以工补农、以城带乡，以县域为基本单元、以国家城乡融合发展试验区为突破口，促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置，逐步缩小城乡发展差距和居民生活水平差距。一是稳步推进农村土地制度改革。落实第二轮土地承包到期后再延长30年政策，完善农村承包地所有权、承包权、经营权分置制度。二是开拓乡村建设多元化融资渠道。鼓励各级财政和开发性政策性金融机构支持城乡融合发展，逐步提高地方土地出让收益用于农业农村比例。三是引导城市人才入乡发展。推进城市教文卫体等工作人员定期服务乡村，允许入乡就业创业人员在原籍地或就业创业地落户并依法享有相关权益。四是推进城乡一体规划设计。统筹县域城镇和村庄规划建设，实现县乡村功能衔接互补。五是强化基本公共服务供给县乡村统筹。推动城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，促进向村覆盖、往户延伸。六是促进城乡产业协同发展。发展县域经济，构建以现代农业为基础、乡村新产业新业态为补充的多元化乡村经济。七是多渠道增加农民收入。深化农村集体产权制度改革，健全农民直接补贴政策，统筹推进农村劳动力转移就业和就地就近就业创业。
